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Iniciativas
legales sin iniciativa
(El Mercurio, 10 de Mayo de
2003 CAROLINA SOZA J. y M. DE LOS ÁNGELES NAUDON D.)
Más de 400 proyectos del Gobierno no han logrado convertirse en ley.
Algunos de ellos - como el del bosque nativo y el del código de aguas-
llevan más de diez años estancados en el Ejecutivo o en el Parlamento.
Las personas tienen diferentes tipos de sueño. Algunas duermen poco,
otras se despiertan fácilmente durante la noche y no faltan las de dormir
profundo, a las que les cuesta mucho saltar de la cama y comenzar un nuevo
día.
Lo mismo pasa con los proyectos de ley. Hay algunos que se pegan apenas un
"pestañazo" antes de ser aprobados, otros descansan un tiempo más
o menos razonable. Pero no faltan los que han encontrado en el Congreso o
en el Ejecutivo una cama confortable y cómoda de la que tardan en
levantarse. Pasan las semanas, los meses, los años, incluso las décadas,
y siguen en los "brazos de morfeo".
En promedio, un proyecto propuesto por el Ejecutivo demora entre 4 y 6
meses en aprobarse. Pero hay iniciativas consideradas relevantes para la
economía nacional que llevan más de diez años en el Congreso.
Es el caso del emblemático proyecto de bosque nativo, que comenzó a
discutirse en abril de 1992, y que aunque sigue dándose vueltas en su
colchón, muestra los primeros indicios de que finalmente va a despertar.
Algo similar sucede con el de Código de Aguas, ingresado también en
1992, cuya tramitación se ha reactivado en el último tiempo.
En el otro extremo, se encuentran proyectos que se han despachado en tres
días, entre su presentación en el Congreso y su promulgación por parte
del Presidente. ¿Quién no recuerda la aprobación del proyecto que salvó
a la Democracia Cristiana, que había inscrito mal a sus candidatos en la
última elección parlamentaria?
Los proyectos gubernamentales que están en "stand-by" suman
401. Y si se consideran todos los que han sido presentados por
parlamentarios y privados, el monto se eleva a 4.000.
¿Flojera del Congreso? ¿Exceso de trabajo de los parlamentarios? ¿Ineficacia
del Gobierno? ¿Inviabilidad de los proyectos presentados? Puede haber
algo de eso, pero las razones de fondo van por otro lado.
Según explican en la Secretaría General de la Presidencia, la demora de
la mayor parte de los proyectos se debe a objeciones del Ministerio de
Hacienda, porque no hay recursos para financiarlos. También hay casos en
que la falta de acuerdo o voluntad política traban las aprobaciones. Eso
se da principalmente en materias emblemáticas o valóricas, como el tema
del divorcio o de los derechos humanos.
Así y todo, hay proyectos que han quedado en el olvido y que, si se
hubieran aprobado en su momento, habrían ahorrado bastantes problemas. Un
caso concreto de ello es la iniciativa acerca de ejecutivos y directores
de empresas públicas, que fue presentada en octubre del 2000 a raíz del
escándalo de las indemnizaciones, y que sólo con el caso Gate se está
reactivando.
Código de aguas
El propio Presidente Lagos fue el autor de este proyecto cuando era
ministro de Obras Públicas. Lleva más de diez años sin aprobarse,
porque cada vez que el Ejecutivo lo trata de sacar adelante, diversos
parlamentarios, empresas y expertos en la materia "saltan" de la
mesa para defender el esquema actual o nuevas fórmulas. Esta reforma se
comenzó a discutir nuevamente, después de estar dos años congelada en
el Congreso.
La preocupación del Gobierno, que motivó la presentación de esta
iniciativa fue que algunas empresas y personas habían conseguido más
derechos de agua de los que necesitaban y que los utilizaban para
"especular" (vender a un mayor valor después de un tiempo).
Endesa cuenta con muchos derechos que no utiliza, pero que ha ido
consiguiendo a través de los años para asegurar su crecimiento. Si no
hay otro interesado, los derechos se otorgan en forma gratuita.
Sobre esa base, el proyecto del Ejecutivo pretende cobrar un impuesto por
el no uso de los derechos de agua y consagra el derecho de renunciar a
esos derechos, siempre que no se afecte a terceros. La propuesta inicial
incluía impuestos muy altos que, por ejemplo en el caso de Endesa, podrían
terminar con su patrimonio en 10 años. Dadas las fuertes presiones de
diversos grupos, el Gobierno estuvo dispuesto a bajar la carga impositiva.
Este tema está lejos de generar consenso. Para el diputado Carlos Vilches
(RN), si se quiere cobrar por algo, se debiera cobrar por todos los
derechos, no sólo por los que no se utilizan.
Axel Bucheister, analista de Libertad y Desarrollo, tiene una postura
totalmente diferente. A su juicio, lo que pretende el Gobierno es
expropiar los derechos de aguas, pero no está dispuesto a pagar por
ellos. A su juicio, ésa es la razón por la que el proyecto establece
impuestos para los que tengan esos derechos.
Sostiene que sólo se podría cobrar a algunos, porque en Chile no existe
un catastro de quiénes tienen derechos de aguas y es muy difícil
hacerlo, por lo que arbitrariamente se podría perseguir sólo a ciertas
personas o empresas.
Un informe reciente de LyD señala que si se aprueba la actual reforma al
Código de Aguas se estará dando un fuerte retroceso en la agenda
Pro-Crecimiento del país y en la agenda de probidad. El instituto asegura
que no existe especulación con los derechos de aguas, por el contrario,
este mercado es bastante dinámico. En los últimos 20 años, el
porcentaje de derechos de agua reasignados en cada asociación fluctúa
entre 20 y 50%. Además, desde que se aprobó el Código de Aguas en 1981
hasta el 2000, se han registrado más de 27% de traspasos de acciones en
mercado permanente.
FICHA TECNICA
Fecha de ingreso: 1992
Razones del estancamiento: falta de consenso
Bosque nativo
Este proyecto acaba de cumplir once años con la "cabeza sobre la
almohada" y recién ahora promete despertar. Ésa es la esperanza de
los actores involucrados - Gobierno, empresas privadas y ecologistas- que
después de largas discusiones están más o menos de acuerdo con un texto
final.
Definir un marco legal para el sector no es algo trivial en Chile,
considerando que esa industria es la segunda generadora de divisas y la
madera es el principal recurso natural renovable del país.
Rafael Moreno (DC), presidente de la Comisión de Agricultura del Senado,
enfatiza que la gran siesta que se ha tomado el proyecto es
responsabilidad del Gobierno. El Presidente Lagos se ha comprometido a
mandar nuevas indicaciones, pero no lo ha hecho, acusa.
Francisco Huenchumilla, ministro Secretario General de la Presidencia,
explica que la gran traba de este proyecto ha sido el financiamiento. Es
por eso que ha estado entrampado mucho tiempo en el Ministerio de
Hacienda, que no ha encontrado la manera de reunir los fondos necesarios
para sacarlo adelante. Se estima que se necesitan entre US$ 5 millones y
US$ 8 millones para cubrir los gastos que acarrearía su aprobación.
¿Por qué tanto dinero? Según explica Juan Eduardo Correa,
vicepresidente ejecutivo de la Corma, el proyecto se basa en incentivos
monetarios que les da el Gobierno a quienes manejen el bosque nativo. Es
decir, permite sacar un provecho económico del bosque nativo, pero
siempre que éste se vaya mejorando, lo que tiene un alto costo.
Para Libertad y Desarrollo, el tema está mal planteado, porque el
Gobierno no debiera entregar esos incentivos, ya que es una forma de
subsidiar a las empresas.
FICHA TECNICA
Fecha de ingreso: abril de 1992
Razones del estancamiento: falta de financiamiento
Reservas del cobre
Hace más de seis años el Ejecutivo presentó un proyecto de ley que
buscaba derogar la reserva de cobre en la industria nacional.
Esa reserva - contenida en la ley 16.624- establece la obligación de
dejar en el país la cantidad de cobre metálico que año a año requiera
la industria manufacturera local. Esto es responsabilidad de las empresas
que producen más de 75 mil toneladas de ese mineral anualmente, quienes
hacen aportes proporcionales a la cantidad de cobre que producen. De ahí
que Codelco represente cerca del 50% de la reserva de cobre (unas 50 mil
toneladas en 2002).
El precio del metal que debe quedarse en el país se determina dejando de
lado los gastos en que no se incurre (por ejemplo, los de exportación) y
los ingresos que no se reciben (premios a la calidad del producto, entre
otros), es decir, se busca establecer un precio "neutro".
Para muchos, el sistema tenía sentido en un escenario como el de los
setenta, cuando la gran minería fue nacionalizada. En ese entonces, las
principales y únicas fuentes de la industria manufacturera eran Codelco y
Enami, lo que hacía algo oligopólica la oferta interna.
Para los manufactureros, la única alternativa era importar el metal,
pagando un arancel de 11%.
Pero las cosas cambiaron y hoy son más los productores de cobre.
Es por eso que a muchos les resulta inexplicable que aún se mantenga una
ley como la 16.624, sobre todo cuando no ha sido una, sino dos (la segunda
con un proyecto de la Cancillería, de 1999), las oportunidades que el
Congreso ha tenido para dejar de lado esa práctica.
"Las empresas de manufacturas hicieron lobby en el Congreso y
consiguieron parar la iniciativa", sostiene el diputado Carlos
Vilches (RN), presidente de la comisión de minería.
¿Por qué las mineras están obligadas a vender una parte de su producción
en Chile si por ello pierden incentivos monetarios?, ¿por qué el
Gobierno no obliga también a los productores de manzanas o de uvas a
vender parte de su producción en el país?, se preguntan algunos.
A juicio de Vilches, la reserva no es más que un subsidio disfrazado. Una
"piedra en el zapato" al momento de negociar los tratados de
libre comercio.
FICHA TECNICA
Fecha de ingreso: noviembre de 1996
Razones del estancamiento: oposición de las manufactureras
Comisiones de AFP
Para nadie era una sorpresa que el antiguo sistema de altísima rotación
previsional se prestaba para abusos. Las distintas AFP tenían alrededor
de 22 mil vendedores y promotoras que trataban de convencer a los
afiliados de que se cambiaran a otra administradora.
Tomando en cuenta que históricamente la rentabilidad de las AFP son
bastante parecidas, por el "efecto manada" (en que se hacen más
o menos las mismas inversiones), los vendedores conseguían su objetivo
entregando un "regalito", que podía ser una bicicleta o incluso
dinero en efectivo.
Muchos consumidores se vieron tentados y se cambiaron de AFP, no por
razones técnicas, sino por las atractivas ofertas. Sólo en 1997 fueron
1.800.000 las personas que se vieron tentadas y se cambiaron de AFP.
El exceso de rotación significaba un recargo de costos de unos US$ 150
millones anuales. No resulta justo que ese gravamen evitable recayera por
igual sobre los imponentes que participan en la rotativa que sobre quienes
permanecen por años en una misma AFP.
Ante esta altísima rotación, el Gobierno presentó un proyecto para
regular el tema de las comisiones. La idea era entregar incentivos para
las personas que se mantenían por años en una misma AFP. Pero no hubo
acuerdo en el Congreso, así que finalmente se llegó a un acuerdo
extrajudicial.
La Superintendencia de AFP se comprometió a regular el mercado de los
vendedores. Y así lo hizo. Comenzó a exigir un examen especial para
quienes desempeñaran esa tarea, a perseguir a las AFP para que no se
cometieran irregularidades, y a negarse a otorgar licencias para vender,
argumentando que no había cupos, explican en el ILD.
Misión cumplida, asegura la Asociación de AFP. Hoy día 200 mil personas
se cambian cada año de AFP. Eso logró bajar los costos en ventas y, por
ende, se redujeron las comisiones en un 20% aproximadamente. Bajaron de 3%
a 2,4% como promedio.
Como el objetivo esencial fue conseguido, la Asociación de AFP estima que
no fue necesario crear un proyecto de ley.
Sin embargo, hay quienes sí creen que el tema debiera resolverse en el
Congreso. Axel Bucheister, de Libertad y Desarrollo, sostiene que debiera
haber una ley que regule el tema, porque esta solución extrajudicial tuvo
sus costos. Con las medidas que adoptó la Superintendencia, ésta está
limitando en cierta forma el derecho de ofrecer un cambio de AFP.
FICHA TECNICA
Fecha de ingreso: julio de 1995
Razones del estancamiento: salida extrajudicial
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